EXCELENTÍSSIMO
SENHOR PRESIDENTE DO EGRÉGIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS
O PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS,
no uso das atribuições que lhe são conferidas pela Constituição
da República e pela Lei Complementar n.º 75, de 20 de maio de 1993,
artigos 6º, inciso I, e 158, e com fundamento no artigo 8º da Lei
8.185, de 14 de maio de 1991, com a nova redação que lhe foi conferida
pela Lei n.º 9.868, de 10 de novembro de 1999, vem à presença
de Vossa Excelência ajuizar, perante o Conselho Especial desse Egrégio
Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, a presente
· · AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
(com pedido de concessão de medida liminar)
contra a Lei distrital n.º 1.350, de 27 de dezembro de 1996 (doc. 1), frente
aos artigos 15 e inciso XIV, 19, caput, 117, caput, 314, caput, e parágrafo
único e seus incisos III, IV, V e XI, alínea «a»,
todos da Lei Orgânica do Distrito Federal, promulgada em 8 de junho de
1993 (doc. 2).
· iI – DA LEI IMPUGNADA
2. Consoante já mencionado, nesta ação direta de inconstitucionalidade,
demonstra-se a incompatibilidade vertical da Lei distrital n.º 1.350, de
1996, frente aos artigos 15 e inciso XIV, 19, caput, 117, caput, 314, caput,
e parágrafo único e seus incisos III, IV, V e XI, alínea
«a», todos da Lei Orgânica do Distrito Federal. Eis a íntegra
dos dispositivos legais impugnados:
· · LEI N.° 1.350, DE 27 DE DEZEMBRO DE 1996
(Autor do Projeto: Deputado Adão Xavier)
· · · · Dispensa da exigência de alvará
de funcionamento os templos religiosos.
Faço saber que a Câmara Legislativa do Distrito Federal aprovou,
o Governador do Distrito Federal, nos termos do § 3° do art. 74 da
Lei Orgânica do Distrito Federal, sancionou, e eu, Presidente da Câmara
Legislativa do Distrito Federal, na forma do § 6° do mesmo artigo,
promulgo a seguinte Lei:
Art. 1º. Ficam dispensados da exigência de alvará de funcionamento
os templos religiosos.
Art. 2º. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 3º. Revogam-se as disposições em contrário.
III - DA INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL
3. O diploma legal retrotranscrito apresenta incompatibilidade vertical com
os artigos 15 e inciso XIV, 19, caput, 117, caput, 314, caput, e parágrafo
único e seus incisos III, IV, V e XI, alínea «a»,
todos da Lei Orgânica do Distrito Federal, segundo os quais:
· · · Art. 15. Compete privativamente ao Distrito Federal:
XIV - exercer o poder de polícia administrativa;
Art. 19. A administração pública direta, indireta ou fundacional,
de qualquer dos Poderes do Distrito Federal, obedecerá aos princípios
da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, motivação
e interesse público, e também ao seguinte:
Art. 117. A Segurança Pública, dever do Estado, direito e responsabilidade
de todos, é exercida nos termos da legislação pertinente,
para a preservação da ordem pública, da incolumidade das
pessoas e do patrimônio pelos seguintes órgãos relativamente
autônomos, subordinados diretamente ao Governo do Distrito Federal:
Art. 314. A política de desenvolvimento urbano do Distrito Federal, em
conformidade com as diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar
o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, garantido
o bem-estar de seus habitantes, ele compreende o conjunto de medidas que promovam
a melhoria da qualidade de vida, ocupação ordenada do território,
uso de bens e distribuição adequada de serviços e equipamentos
públicos por parte da população.
Parágrafo único. São princípios norteadores da política
de desenvolvimento urbano:
(...)
III - a justa distribuição dos benefícios e ônus
decorrentes do processo de urbanização;
IV - a manutenção, segurança e preservação
do patrimônio paisagístico, histórico, urbanístico,
arquitetônico, artístico e cultural, considerada a condição
de Brasília como Capital Federal e Patrimônio Cultural da Humanidade;
V - a prevalência do interesse coletivo sobre o individual e do interesse
público sobre o privado;
(...)
XI - o controle do uso e da ocupação do solo urbano, de modo a
evitar:
a) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; (Grifos acrescentados.)
4. Ocorre inequívoca violação da Lei Orgânica do
Distrito Federal. Trata-se de vício de inconstitucionalidade material
que, na lição de JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO (Direito
Constitucional, Coimbra, Almedina, 1992, pág. 1024), assim é conceituada:
· · · Vícios materiais: São aqueles que respeitam
ao conteúdo do acto, derivando do contraste existente entre ou princípios
incorporados no acto e as normas ou princípios da Constituição.
No caso de inconstitucionalidade material ou substancial, viciados são
as disposições ou normas singularmente consideradas.
5. Na espécie, merece ser declarada materialmente inconstitucional a
Lei distrital n.º 1.350, de 1996, porque, ao possibilitar que qualquer
pessoa, a qualquer tempo, em qualquer local, e sem a participação
do Poder Público, instale «templos religiosos», obsta à
Administração o exercício de atividades de polícia
administrativa sobre «templos religiosos», criando áreas
imunes à sua atuação, com graves prejuízos à
segurança pública e à incolumidade das pessoas; e faz tábula
rasa dos princípios da legalidade, da moralidade, da razoabilidade, da
motivação e do interesse público, aos quais deve observância
a administração pública do Distrito Federal.
6. A Lei Orgânica, ao dizer que compete ao Distrito Federal exercer em
seu território o poder de polícia administrativa (art. 15 e inc.
XIV), e ao desdobrando essa atividade de polícia administrativa (art.
314, caput, e par. ún., e incs. III, IV, V e XI, alínea «a»),
impõe à Administração, que legitimamente, recuse
pedidos de localização e de instalação de «templos
religiosos», para utilizar a linguagem da lei, acaso não sejam
atendidas normas relativas a zoneamento e normas de segurança, por exemplo.
7. A Lei impugnada, porém, institui, para os «templos religiosos»,
regime que os coloca imunes à atividade de polícia administrativa,
permitindo que se instalem e funcionem sem prévia obtenção
do alvará de funcionamento, o que causa grandes incômodos à
coletividade. E a administração nem mesmo pode interferir nos
ditos «templos religiosos» para, por exemplo, exigir o atendimento
de disposições relacionadas à prevenção de
sinistros e à salubridade.
8. A administração possui liberdade para agir com fundamento no
poder de impor limitações à liberdade e à propriedade,
ínsito ao Estado, a atividade de polícia administrativa, que pressupõe
dois elementos essenciais: a proteção dos interesses coletivos
e o respeito aos direitos individuais. Pode-se dizer que a cada um dos direitos
individuais corresponde um sistema de limitações e que a disciplina
do exercício desses direitos é que define, afinal, a abrangência
da atividade de polícia administrativa.
9. O Poder Público, no exercício da atividade de polícia
administrativa, não pode proibir aos «templos religiosos»
de se instalarem e funcionarem. Todavia, deve exigir que, ao exercerem suas
atividades, o façam de forma que garantam a segurança, a incolumidade
dos freqüentadores e a tranqüilidade da vizinhança. Trata-se
de entender que o interesse público e não o de apenas alguns é
que deve prevalecer. Não há espaço, assim, para invocação
de eventuais alegações de ofensa ao princípio constitucional
da liberdade de culto.
10. A propósito, é significativo que, consoante o parecer da Comissão
de Constituição e Justiça da Câmara Legislativa do
Distrito Federal, o autor do projeto de lei que resultou na Lei impugnada argumentou
«que já foi sancionada em Belo Horizonte a Lei n.º 6.902,
de 7 de julho de 1995, que aboliu a emissão dessa licença aos
tempos religiosos» (doc. 3). Relembre-se que, no dia 3 de março
de 2001, desabou parcialmente o telhado de um «templo religioso»
na cidade de Belo Horizonte, deixando várias pessoas feridas, como noticiaram
os jornais do dia seguinte (docs. 4-5). Portanto, não seria exagero dizer
que o sinistro ocorreu em razão de a administração estar
impedida de exercer a atividade de polícia administrativa.
11. O Estado Democrático de Direito assegura o uso dos direitos individuais
e coletivos, mas não permite o exercício anti-social desses direitos,
que podem sofrer limitações e condicionamentos frente ao bem-estar
social. O exercício da atividade de polícia administrativa, mesmo
frente aos «templos religiosos», apresenta-se legítimo, uma
vez que a conduta do Poder Público, por seus órgãos competentes,
terá por finalidade conformar o comportamento almejado 3/4 liberdade
de culto 3/4 aos interesses sociais consagrados no sistema normativo, objetivo
colimado pelo Estado. Sobre este aspecto é valiosa a lição
de HELY LOPES MEIRELLES (Direito Administrativo Brasileiro, 24. ed., Malheiros,
São Paulo, 1999, págs. 115 e 118-119), a seguir transcrita:
· · · Poder de polícia é a faculdade de que
dispõe a Administração Pública para condicionar
e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício
da coletividade ou do próprio Estado.
(...)
Os limites do poder de polícia administrativa são demarcados pelo
interesse social em conciliação com os direitos fundamentais do
indivíduo assegurados na Constituição da República
(art. 5º). Do absolutismo individual evoluímos para o relativismo
social (...) Em nossos dias predomina a idéia da relatividade dos direitos,
porque, como bem adverte Ripert, "o direito do indivíduo não
pode ser absoluto, visto que absolutismo é sinônimo de soberania.
Não sendo o homem soberano na sociedade, o seu direito é por conseqüência,
simplesmente relativo".> (Grifos acrescentados.)
12. É bem verdade que tudo deve estar condicionado ao respeito às
garantias constitucionais, mas, dentre essas garantias, estão também
aquelas chamadas garantias da coletividade. Além do que, não é
possível presumir, mediante lei, que a atuação da administração
extrapolará os limites legais. Assim, manifesta-se claramente equivocada
e ofensiva à Lei Orgânica do Distrito Federal a pretensão
de liberar antecipadamente os «templos religiosos» da obtenção
de alvará de funcionamento.
13. O alvará de funcionamento de estabelecimentos (expedição
e cassação) é meio eficaz pelo qual a administração,
legitimamente, exerce atividades de polícia administrativa. Encontra
previsão na Lei distrital n.º 1.171, de 24 de julho de 1996, que,
em seu artigo 1º, estabelece:
· · · Art. 1º - Os estabelecimentos comerciais, industriais
e institucionais somente poderão funcionar no Distrito Federal com o
Alvará de Funcionamento, expedido pela Administração Regional
da circunscrição onde se localize.
§ 1º - O Alvará de Funcionamento é o documento hábil
para que os estabelecimentos possam funcionar, respeitadas ainda as normas relativas
a horário de funcionamento, zoneamento, edificação, higiene
sanitária, segurança pública e segurança e higiene
do trabalho e meio ambiente.
§ 2° - Exige-se um Alvará de Funcionamento para cada estabelecimento,
inclusive para aqueles que gozem de imunidade ou isenção tributária
no Distrito Federal, bem como para os que explorem atividades não lucrativas,
mesmo que de caráter assistencial ou por prazo determinado.> (Grifos
acrescentados.)
14. Por outro lado, é mais do que razoável que, dos «templos
religiosos», para se instalarem em áreas residenciais, seja exigida
a anuência da vizinhança, tal como prevê-se no § 2º
do artigo 6º da mesma Lei n.º 1.171, de 1996.
15. É evidente, também, que a oportunista e inconseqüente
dispensa da exigência de alvará de funcionamento afronta os princípios
constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da razoabilidade,
da motivação e do interesse público, na medida em que torna
possível a ocupação desordenada do território do
Distrito Federal, com prejuízos a toda a população local.
16. Por isso, resta igualmente violado o disposto no artigo 19 da Lei Orgânica
do Distrito Federal, no qual se dispõe que «a administração
pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Distrito
Federal, obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, razoabilidade, motivação e interesse
público».
17. Consoante se observa, a Lei ora impugnada pode sim ser objeto de exame de
inconstitucionalidade, porque ofende importantes princípios e vedações
expressas contidas na Lei Orgânica do Distrito Federal. Resta indelével
na espécie, portanto, a violação sob o aspecto material
da Carta Local, visto que formalizada pela inobservância de regra de concretização
dos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da razoabilidade,
da motivação e do interesse público, que conferem ao Poder
Público o dever de exercer a atividade de polícia administrativa
sobre todos os bens e pessoas que se encontram em seu território.
18. Dessa forma exsurge a desconformidade da Lei distrital n.º 1.350, de
1996, frente aos artigos 15 e inciso XIV, 19, caput, 117, caput, 314, caput,
e parágrafo único e seus incisos III, IV, V e XI, alínea
«a», todos da Lei Orgânica do Distrito Federal.
· IV – DA NECESSIDADE DE
CONCESSÃO DE MEDIDA LIMINAR
19. Na esteira da regência lançada nos artigos 114 a 116 do Regimento
Interno do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios,
presentes os requisitos, admite-se a concessão de medida liminar para
a suspensão da lei objurgada até o julgamento final da ação
direta de inconstitucionalidade.
20. Nesse sentido releva considerar que a aparência do bom direito se
encontra devidamente demonstrada, por força dos fundamentos constitucionais
invocados, que patenteiam a plausibilidade da tese sustentada, consoante os
quais não toleram a ordem jurídica, precipuamente, e o regime
democrático o desrespeito aos princípios constitucionais, com
nítida afronta ao exercício da atividade de polícia administrativa,
garantido por mandamentos expressos e implícitos na Lei Orgânica
do Distrito Federal.
21. Quanto ao aspecto da urgência, também se encontra presente,
máxime tendo em conta que, diuturnamente, «templos religiosos»
instalam-se e entram em funcionamento, autorizados por norma flagrantemente
inconstitucional, com prejuízos permanentes à segurança
e à população circunvizinha, sem que a administração
possa fazer exigências mínimas a fim de evitar conseqüências
anti-sociais como desastres e incômodos à coletividade.
22. Há ainda providências de natureza administrativa pendentes,
que justificam a definição urgente da constitucionalidade ou não
da Lei impugnada, isto sem falar nos danos já eventualmente causados
em virtude da inexigência de alvarás de funcionamento (doc. 6).
23. Em verdade, a manutenção dessa Lei que afasta a possibilidade
de o Poder Público exercer a atividade de polícia administrativa
sobre «templos religiosos», conduz à configuração
de prejuízo irreparável ao Distrito Federal e à população
local.
24. Alia-se à avaliação da existência do periculum
in mora a mensuração da premência da decisão em face
de relevante interesse de ordem pública, consoante se depreende do sentido
finalístico da norma inscrita no artigo 170, § 3º do Regimento
Interno do Supremo Tribunal Federal e no § 3º do artigo 10 da Lei
n.º 9.868, de 1999, reproduzidos no artigo 116 do Regimento Interno do
Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios.
25. A representação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
veicula uma ação política, que propicia a instauração
de um processo objetivo, desvinculado de interesses subjetivos, cuja causa de
pedir é aberta, conferindo ao julgador ampla margem de cognição.
26. Dessa forma, com o intuito de preservar a integridade da ordem jurídico-administrativa
no Distrito Federal, admite-se, em juízo de conveniência, o deferimento
cautelar, como faz ver o Ministro Celso de Mello em trecho de seu voto proferido
quando do julgamento da Medida Cautelar na ADI n.º 766-1/RS (ementa publ.
no DJU de 27.5.1994), verbis:
· · Mais do que em face da configuração do periculum
in mora, considero que o deferimento da medida liminar postulada justifica-se
por razões de conveniência, fundadas na necessidade de preservar
a integridade da ordem jurídico-administrativa local.
27. Idêntica posição perfilhou o Supremo Tribunal Federal
na apreciação, em sede de medida cautelar, das ações
diretas de inconstitucionalidade a seguir, exemplificativamente, enumeradas:
308-9/DF, rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI (DJU de 17. 8.1990, pág.
7870); 1.610/DF, rel. Min. SYDNEY SANCHES (DJU de 5.12.1997, pág. 63948);
943/PR, rel. Min. MOREIRA ALVES (DJU de 11.3.1994, pág. 4096); 459/SC,
rel. Min. CARLOS VELLOSO (DJU de 21.6.1991, pág. 8427);1.350/RO, rel.
Min. CELSO DE MELLO (DJU de 6.9.1996, pág. 31848);1.244/SP, rel. Min.
NÉRI DA SILVEIRA (DJU de 9.6.1995, pág. 17227);1.230/DF, rel.
Min. ILMAR GALVÃO (DJU de 9.6.1995, pág. 17227).
28. Por esses motivos, justifica-se a suspensão liminar da Lei distrital
n.º 1.350, de 1996, até decisão definitiva nos presentes
autos, conforme já assentado na apreciação da ADI n.º
1999.00.2.003896-2, relator o Desembargador EDUARDO DE MORAES OLIVEIRA (julg.
em 7.12.1999, acórdão n.º 125020).
· V – DO PEDIDO
29. Em face do exposto, requer o Procurador-Geral de Justiça do Distrito
Federal e Territórios:
· · 29.1. seja esta petição inicial recebida pelo
Exmo. Sr. Desembargador relator da presente ação e de imediato
submetido ao E. Conselho Especial o pedido que ora se faz de concessão
de medida liminar, nos termos do artigo 10, § 3º, e do artigo 11,
§ 1º, da Lei n.º 9.868, de 1999, a fim de que seja suspensa a
aplicação da Lei distrital n.º 1.350, de 1996, com efeitos
ex nunc e erga omnes, até a decisão definitiva do Conselho Especial
do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios;
29.2. após a decisão da medida liminar pelo E. Conselho Especial,
que sejam intimados o Exmo. Sr. Governador do Distrito Federal e o Exmo. Sr.
Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal, para prestarem informações
acerca do ato impugnado, no prazo de 30 dias, na forma do artigo 6º da
Lei n.º 9.868, de 1999;
29.3. em seguida, seja intimado o Procurador-Geral do Distrito Federal, para
falar como curador do ato impugnado, nos termos do artigo 8º da Lei n.º
9.868, de 1999 e do artigo 103, § 3º, da Constituição
Federal;
29.4. a oitiva do Ministério Público, para ofertar parecer sobre
o pedido, na condição de custos legis; e
29.5. ao final, a procedência do pedido para proclamar, em tese e com
efeitos erga omnes e ex tunc, a inconstitucionalidade material da Lei distrital
n.º 1.350, de 1996, frente aos artigos 15 e inciso XIV, 19, caput, 117,
caput, 314, caput, e parágrafo único e seus incisos III, IV, V
e XI, alínea «a», todos da Lei Orgânica do Distrito
Federal.
MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS, quarta-feira,
13 de março de 2002.
PEDRO OTO DE QUADROS
PJ - Assessor da Procuradoria-Geral de Justiça
EDUARDO ALBUQUERQUE
Procurador-Geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios